Директива (ЕС) 2024/1233 о едином разрешении на проживание и работу (Single Permit)

В Директиву 2011/98/ЕС Европейского парламента и Совета⁴ необходимо внести ряд изменений. В интересах ясности указанную Директиву следует переработать.

Союзу следует обеспечивать справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими на территории государств-членов, а более энергичная интеграционная политика должна быть направлена на предоставление этим гражданам третьих стран прав и обязанностей, сопоставимых с правами и обязанностями граждан Союза.

Положения о процедуре единого заявления, ведущей к выдаче комбинированного документа, охватывающего как разрешение на проживание, так и разрешение на работу, в рамках единого административного акта, будут способствовать упрощению и гармонизации правил, применяемых в настоящее время в государствах-членах.

Для обеспечения первоначального въезда на свою территорию государства-члены должны иметь возможность выдавать единое разрешение или, если они выдают единые разрешения только после въезда, визу. Государствам-членам следует выдавать такие единые разрешения или визы своевременно.

В настоящей Директиве следует установить совокупность правил, регулирующих процедуру рассмотрения заявления на получение единого разрешения. Эта процедура должна быть эффективной и выполнимой с учётом обычной рабочей нагрузки администраций государств-членов, а также прозрачной, справедливой и недискриминационной, с тем чтобы обеспечить надлежащую правовую определённость заинтересованным лицам в разумные сроки.

Европейская опора социальных прав, провозглашённая 17 ноября 2017 года в Гётеборге, устанавливает совокупность принципов, служащих ориентиром для обеспечения равных возможностей, доступа к рынку труда, справедливых условий труда, а также социальной защиты и социальной интеграции. Пересмотр Директивы 2011/98/ЕС является частью пакета мер «Навыки и таланты», предложенного в развитие сообщения Комиссии от 23 сентября 2020 года о Новом пакте о миграции и убежище. Этот пересмотр также является одним из элементов сообщения Комиссии от 4 марта 2021 года о Плане действий по реализации Европейской опоры социальных прав.

Положения настоящей Директивы не должны затрагивать компетенцию государств-членов регулировать требования для выдачи единого разрешения в целях работы. Настоящая Директива не должна затрагивать право государств-членов в соответствии со статьёй 79(5) Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС). На этом основании государства-члены должны иметь возможность либо признать заявление на получение единого разрешения неприемлемым, либо отклонить его.

Настоящая Директива должна охватывать трудовые договоры и трудовые отношения между гражданами третьих стран и работодателями. Если национальное право государства-члена допускает приём граждан третьих стран через агентства временной занятости, учреждённые на его территории и состоящие с работником в трудовых отношениях, такие граждане третьих стран не должны исключаться из сферы действия настоящей Директивы. Все положения настоящей Директивы, касающиеся работодателей, должны в равной мере применяться к таким агентствам.

Настоящая Директива не должна распространяться на командированных граждан третьих стран. Это не должно препятствовать тому, чтобы граждане третьих стран, законно проживающие и работающие в одном государстве-члене и командированные в другое государство-член, продолжали пользоваться равным обращением наравне с гражданами государства-члена происхождения в течение срока командирования в отношении тех условий найма и труда, которые не затрагиваются применением Директивы 96/71/ЕС Европейского парламента и Совета⁵.

Настоящая Директива не должна распространяться на граждан третьих стран, пользующихся защитой в соответствии с национальным правом, международными обязательствами или практикой государства-члена, за исключением главы III, которая должна применяться, если в соответствии с национальным правом этим гражданам третьих стран разрешено работать и они работают или работали.

Настоящая Директива не должна распространяться на граждан третьих стран, получивших статус долгосрочного резидента в соответствии с Директивой Совета 2003/109/ЕС⁶, с учётом их в целом более привилегированного статуса и особого вида их вида на жительство — «долгосрочный резидент ЕС».

Настоящая Директива не должна распространяться на граждан третьих стран, которые были допущены на территорию государства-члена для сезонной работы и подали заявление о допуске или были допущены на территорию государства-члена в соответствии с Директивой 2014/36/ЕС Европейского парламента и Совета⁷, поскольку они подпадают под сферу действия Директивы 2014/36/ЕС, устанавливающей особый режим.

Обязанность государств-членов определить, подаётся ли заявление гражданином третьей страны или работодателем этого гражданина третьей страны, не должна затрагивать какие-либо механизмы, требующие участия в процедуре обоих. Государствам-членам следует принимать и рассматривать заявления на получение единого разрешения как в случае, когда гражданин третьей страны проживает за пределами территории государства-члена, в которое этот гражданин третьей страны желает быть допущен, так и в случае, когда этот гражданин третьей страны уже проживает на территории этого государства-члена в качестве владельца действительного вида на жительство, выданного этим государством-членом в соответствии с Регламентом Совета (ЕС) № 1030/2002⁸. Государства-члены также должны иметь возможность принимать заявления, поданные другими гражданами третьих стран, законно находящимися на их территории.

Положения настоящей Директивы о процедуре единого заявления и о едином разрешении не должны касаться единых или долгосрочных виз. При условии соблюдения требований, установленных правом Союза или национальным правом, и в случае, когда государство-член выдаёт единые разрешения только на своей территории, соответствующему государству-члену следует выдать гражданину третьей страны визу, необходимую для получения единого разрешения.

Срок для принятия решения по заявлению должен включать время, необходимое для проверки ситуации на рынке труда, если такая проверка проводится в связи с индивидуальным заявлением на получение единого разрешения. Общая проверка ситуации на рынке труда, не связанная с индивидуальным заявлением на получение единого разрешения, соответственно, не охватывается сроком для принятия решения. Государствам-членам следует стремиться своевременно выдавать визу, необходимую для получения единого разрешения.

Во избежание дублирования работы и затягивания процедур государствам-членам следует стремиться к тому, чтобы требовать от заявителей представления соответствующих документов только один раз и проводить только одну проверку по существу документов, представленных заявителем, как для выдачи единого разрешения, так и, где применимо, визы, необходимой для получения единого разрешения.

Назначение компетентного органа в соответствии с настоящей Директивой не должно затрагивать роль и полномочия других органов и, где применимо, социальных партнёров в отношении рассмотрения заявления и принятия решения по нему.

Вместе с тем срок для принятия решения по заявлению не должен включать время, необходимое для признания профессиональной квалификации. Настоящая Директива не должна затрагивать национальные процедуры признания дипломов.

Если органы не принимают решение в сроки, предусмотренные настоящей Директивой, любые последствия должны определяться национальным правом и могут быть обжалованы в судебном или ином установленном порядке.

Как указано в сообщении Комиссии от 27 апреля 2022 года о привлечении навыков и талантов в ЕС, «Партнёрства талантов» являются одним из ключевых инструментов Нового пакта о миграции и убежище в части его внешнего измерения. Эти партнёрства направлены на укрепление сотрудничества между Союзом, государствами-членами и странами-партнёрами, стимулирование международной трудовой мобильности и развитие талантов на взаимовыгодной и циркулярной основе. Ускорение рассмотрения заявлений на получение единого разрешения в пределах, предусмотренных настоящей Директивой, также могло бы способствовать эффективной реализации «Партнёрств талантов» с ключевыми странами-партнёрами.

В целях повышения эффективности и привлекательности рынков труда в Союзе государства-члены должны иметь возможность ускорять рассмотрение заявлений на получение единого разрешения, поданных гражданами третьих стран, уже являющимися владельцами единого разрешения в другом государстве-члене, или от их имени, в пределах, предусмотренных настоящей Директивой.

Единое разрешение должно оформляться в соответствии с Регламентом (ЕС) № 1030/2002, что позволяет государствам-членам вносить дополнительную информацию, в частности о том, разрешено ли лицу работать. Государству-члену следует, в частности, в целях более эффективного контроля миграции указывать не только в едином разрешении, но и во всех выданных видах на жительство информацию, касающуюся разрешения на работу, независимо от вида разрешения или вида на жительство, на основании которого гражданин третьей страны был допущен на территорию и получил доступ к рынку труда этого государства-члена. Граждане третьих стран должны иметь право проверять информацию, содержащуюся на бумажном носителе или в электронном формате, и, где уместно, требовать её исправления или удаления в соответствии с Регламентом (ЕС) № 1030/2002.

Положения настоящей Директивы о видах на жительство, выдаваемых в целях, иных чем работа, должны применяться только к формату таких разрешений и не должны затрагивать правила Союза или национальные правила о процедурах допуска и о процедурах выдачи таких разрешений.

Положения настоящей Директивы о едином разрешении и о виде на жительство, выданном в целях, иных чем работа, не должны препятствовать государствам-членам выдавать дополнительный документ на бумажном носителе, с тем чтобы иметь возможность предоставить более точную информацию о трудовых отношениях, для которой в формате вида на жительство недостаточно места. Такой документ может служить для предотвращения эксплуатации граждан третьих стран и борьбы с нелегальной занятостью, однако должен быть факультативным для государств-членов и не должен служить заменой разрешения на работу, подрывая тем самым концепцию единого разрешения. Технические возможности, предусмотренные статьёй 4 Регламента (ЕС) № 1030/2002 и пунктом (a)20 Приложения к нему, также могут использоваться для хранения такой информации в электронном формате. Кроме того, работодатели обязаны информировать работников из третьих стран о существенных аспектах трудовых отношений и о любых их изменениях в соответствии с Директивой (ЕС) 2019/1152 Европейского парламента и Совета⁹.

Условия и критерии, на основании которых может быть отклонено заявление о выдаче, изменении или продлении единого разрешения либо на основании которых единое разрешение может быть отозвано, должны быть объективными и должны быть установлены в национальном праве, включая обязанность соблюдать принцип преференции Союза, выраженный, в частности, в соответствующих положениях Актов о присоединении 2003 и 2005 годов. Решения об отклонении и об отзыве должны быть надлежащим образом мотивированы. Решение об отклонении заявления о выдаче, изменении или продлении единого разрешения и решение об отзыве единого разрешения должны основываться на критериях, предусмотренных правом Союза или национальным правом, и должны учитывать конкретные обстоятельства дела, где это уместно, и соблюдать принцип соразмерности. В исключительных и надлежащим образом обоснованных обстоятельствах, связанных со сложностью заявления, и в интересах заявителя должна существовать возможность продления срока для принятия решения в соответствии с настоящей Директивой на дополнительный период в 30 дней. В случае смены работодателя владельцем единого разрешения продление на дополнительный период в 15 дней должно быть надлежащим образом обосновано.

В целях обеспечения эффективного доступа граждан третьих стран и их семей к своим правам государствам-членам следует предоставлять им доступную бесплатную информацию о документальных доказательствах, необходимых для подачи заявления на получение единого разрешения, а также об условиях въезда и проживания и о правах, обязанностях и процессуальных гарантиях, обеспечивающих их защиту и защиту членов их семей. Эта информация должна включать сведения о социальных партнёрах, с особым упоминанием организаций работников, с тем чтобы облегчить их осведомлённость и лучше защитить их на работе.

Граждане третьих стран, имеющие действительный проездной документ и единое разрешение, выданное государством-членом, применяющим шенгенские правовые нормы (Schengen acquis) в полном объёме, должны иметь право въезжать на территорию государств-членов, применяющих шенгенские правовые нормы в полном объёме, и свободно передвигаться по ней в течение периода до трёх месяцев в пределах любого шестимесячного периода в соответствии с Регламентом (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета¹⁰ и статьёй 21 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 года между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене проверок на их общих границах¹¹ (Шенгенская конвенция).

В отсутствие горизонтального законодательства Союза права граждан третьих стран различаются в зависимости от государства-члена, в котором они работают, и от их гражданства. В целях дальнейшего развития последовательной иммиграционной политики и сокращения разрыва в правах между гражданами Союза и гражданами третьих стран, законно работающими в государстве-члене, а также в дополнение к существующему иммиграционному acquis следует установить совокупность прав, в частности, с тем чтобы определить сферы, в которых обеспечивается равное обращение между собственными гражданами государства-члена и такими гражданами третьих стран, ещё не являющимися долгосрочными резидентами. Такие положения призваны создать минимальные равные условия в пределах Союза, признать, что такие граждане третьих стран вносят вклад в экономику Союза своим трудом и уплатой налогов, и служить гарантией сокращения недобросовестной конкуренции между собственными гражданами государства-члена и гражданами третьих стран, обусловленной возможной эксплуатацией последних. Работник из третьей страны в настоящей Директиве должен определяться как гражданин третьей страны, допущенный на территорию государства-члена, законно проживающий там и имеющий разрешение работать там в рамках трудовых отношений в соответствии с национальным правом или практикой. В этом контексте работник из третьей страны должен иметь трудовой договор или состоять в трудовых отношениях, как они определены национальным правом, коллективными договорами или практикой государства-члена, с учётом прецедентной практики Суда Европейского союза.

Когда владелец единого разрешения меняет работодателя, новый работодатель должен сообщить компетентным органам сведения о занятости в соответствии с процедурами, установленными национальным правом. Изменение условий занятости, таких как адрес работодателя, обычное место работы, продолжительность рабочего времени и вознаграждение, само по себе не является сменой работодателя.

Все граждане третьих стран, законно проживающие и работающие в государствах-членах, должны пользоваться как минимум общей совокупностью прав, основанных на равном обращении с гражданами государства-члена, в котором они проживают, независимо от первоначальной цели или основания допуска. Право на равное обращение в сферах, охватываемых настоящей Директивой, должно предоставляться не только тем гражданам третьих стран, которые были допущены в государство-член для работы, но и тем, кто был допущен в иных целях и получил доступ к рынку труда этого государства-члена в соответствии с другими положениями права Союза или национального права, включая членов семьи работника из третьей страны, допущенных в государство-член в соответствии с Директивой Совета 2003/86/ЕС¹², и граждан третьих стран, допущенных на территорию государства-члена в соответствии с Директивой (ЕС) 2016/801 Европейского парламента и Совета¹³.

Право на равное обращение в определённых сферах должно быть строго связано с законным проживанием гражданина третьей страны и предоставленным ему доступом к рынку труда в государстве-члене, которые закреплены в едином разрешении, охватывающем право на проживание и работу, и в видах на жительство, выданных в иных целях и содержащих информацию о разрешении на работу.

Право работников из третьих стран на равное обращение наравне с гражданами государства-члена в отношении условий найма и условий труда, как указано в настоящей Директиве, способствует обеспечению достойного труда и предотвращению эксплуатации работников из третьих стран. Это право должно охватывать как минимум условия найма, вознаграждение, включая ставки оплаты сверхурочной работы, удержания из него и выплаты задолженности по нему, требования в случае несостоятельности работодателя, применение принципа равной оплаты за равный труд, увольнение, равное обращение с мужчинами и женщинами, профессиональное обучение, охрану здоровья и безопасность на рабочем месте, рабочее время, а также отпуска и праздничные дни. Право на равное обращение должно включать условия труда, установленные правом Союза, национальным правом, коллективными договорами и практикой государства-члена, на тех же условиях, что и для граждан соответствующего государства-члена.

Государству-члену следует признавать профессиональную квалификацию, полученную гражданином третьей страны в другом государстве-члене, так же, как квалификацию граждан Союза, и учитывать квалификацию, полученную в третьей стране, в соответствии с Директивой 2005/36/ЕС Европейского парламента и Совета¹⁴. Право на равное обращение, предоставляемое работникам из третьих стран в отношении признания дипломов, сертификатов и иных документов о профессиональной квалификации в соответствии с соответствующими национальными процедурами, не должно затрагивать компетенцию государств-членов допускать таких работников из третьих стран на свой рынок труда.

Работники из третьих стран должны пользоваться равным обращением в отношении социального обеспечения. Отрасли социального обеспечения определены в Регламенте (ЕС) № 883/2004 Европейского парламента и Совета¹⁵. Положения настоящей Директивы о равном обращении в сфере социального обеспечения должны применяться также к работникам, допущенным в государство-член непосредственно из третьей страны. Тем не менее настоящая Директива не должна предоставлять работникам из третьих стран больше прав, чем уже предусмотрено действующим правом Союза в сфере социального обеспечения для граждан третьих стран, находящихся в трансграничных ситуациях.

Суд Европейского союза в своём решении от 25 ноября 2020 года по делу C-302/19¹⁶ постановил, что государство-член не может отказать владельцу единого разрешения в пособии по социальному обеспечению или уменьшить его на том основании, что некоторые или все члены семьи этого владельца проживают не на его территории, а в третьей стране, если оно предоставляет это пособие своим собственным гражданам независимо от места проживания членов их семей.

Государствам-членам следует обеспечивать как минимум равное обращение с гражданами третьих стран, которые работают или которые после минимального периода занятости зарегистрированы в качестве безработных. Любые ограничения равного обращения в сфере социального обеспечения в соответствии с настоящей Директивой не должны затрагивать права, предоставленные в соответствии с Регламентом (ЕС) № 1231/2010 Европейского парламента и Совета¹⁷.

Право Союза не ограничивает полномочия государств-членов по организации своих систем социального обеспечения. Каждое государство-член самостоятельно устанавливает условия предоставления пособий по социальному обеспечению, а также размер таких пособий и период, на который они предоставляются. Однако при осуществлении этих полномочий государства-члены должны соблюдать право Союза.

Равное обращение с работниками из третьих стран не должно применяться к мерам в сфере профессионального обучения, финансируемым в рамках систем социальной помощи.

Государствам-членам следует обеспечивать предотвращение дискриминации работников из третьих стран в отношении их доступа к товарам и услугам, в отношении которых равное обращение с работниками из третьих стран наравне с гражданами государства-члена, в котором они проживают, гарантируется в соответствии с настоящей Директивой и национальным правом. Особое внимание следует уделять предотвращению возможной дискриминации в доступе к частному арендному жилью, с тем чтобы жилищные условия и договоры аренды соответствовали национальным стандартам и национальным правилам о частной аренде, включая стандарты и правила, касающиеся размера арендной платы. Особенно важно обеспечить, чтобы работники из третьих стран оставались свободными в выборе своего жилья, без обязанности проживать в жилье, предоставленном работодателем, как это имеет место в отношении работников соответствующего государства-члена, в соответствии с национальным правом.

В целях усиления равного обращения с работниками из третьих стран государствам-членам следует предусмотреть эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции в отношении работодателей в случае нарушения национальных положений, принятых во исполнение настоящей Директивы, в частности в отношении условий труда, свободы объединения и членства, а также отраслей социального обеспечения, как они определены в Регламенте (ЕС) № 883/2004.

В целях обеспечения надлежащего применения национальных положений, принятых во исполнение настоящей Директивы, государствам-членам, во взаимодействии с социальными партнёрами, где это применимо в соответствии с национальным правом, следует предусмотреть надлежащие механизмы мониторинга и, где уместно, эффективных и адекватных инспекций на своих соответствующих территориях в соответствии с национальным правом или административной практикой. Службы, отвечающие за инспекцию труда, или иные компетентные органы должны, где уместно, иметь доступ к рабочему месту.

Государствам-членам следует также обеспечить наличие эффективных механизмов, посредством которых работники из третьих стран могли бы добиваться правовой защиты и подавать жалобы непосредственно или через третьих лиц, имеющих в соответствии с критериями, установленными национальным правом, административной практикой или применимыми коллективными договорами, законный интерес в обеспечении соблюдения настоящей Директивы, таких как профсоюзы или иные объединения, либо через компетентные органы. Эти эффективные механизмы считаются необходимыми для урегулирования ситуаций, когда работники из третьих стран не осведомлены о существовании механизмов обеспечения соблюдения или не решаются воспользоваться ими от своего имени, например из страха возможных последствий. Государствам-членам следует обеспечить, чтобы работники из третьих стран имели такой же доступ, как и граждане государства-члена, в котором они проживают, к правовым процедурам, включая судебные и административные процедуры, жалобы, медиацию и иные механизмы, установленные национальным правом для граждан государства-члена. Государствам-членам следует также гарантировать доступ к юридической помощи на тех же условиях, которые предусмотрены для национальных работников в этих разбирательствах, если это предусмотрено их национальным правом.

В контексте защиты работников аналогичные национальные меры, касающиеся мониторинга, оценки, инспекций, санкций и содействия подаче жалоб, уже должны быть приняты и действовать на национальном уровне.

Единое разрешение должно давать его владельцу право сменить работодателя в течение срока его действия. Помимо проверки того, продолжает ли владелец единого разрешения соответствовать требованиям, установленным правом Союза или национальным правом, государства-члены должны иметь возможность устанавливать определённые условия смены работодателя, включая процедуру уведомления и проверку ситуации на рынке труда, если соответствующее государство-член проводит проверки ситуации на рынке труда в отношении заявлений на получение единого разрешения. В целях предотвращения возможных злоупотреблений положениями настоящей Директивы, касающимися смены работодателя, государства-члены должны также иметь возможность устанавливать минимальный период, в течение которого владелец единого разрешения обязан проработать у первого работодателя до смены работодателя. Независимо от срока трудового договора, установленного в соответствии с национальным правом, этот минимальный период в любом случае не должен превышать шести месяцев. В исключительных и надлежащим образом обоснованных случаях, например при эксплуатации владельца единого разрешения или если работодатель не выполняет свои правовые обязанности в отношении владельца единого разрешения, государствам-членам следует разрешать смену работодателя до истечения такого минимального периода.

Единое разрешение не должно отзываться в течение периода не менее трёх месяцев в случае безработицы или шести месяцев, если гражданин третьей страны является владельцем единого разрешения более двух лет. При периодах безработицы продолжительностью более трёх месяцев государства-члены должны иметь возможность требовать от владельцев единого разрешения представления доказательств наличия достаточных средств для самостоятельного содержания.

В целях повышения осведомлённости о процедуре получения единого разрешения, а также о правах, обязанностях и процессуальных гарантиях работников из третьих стран и членов их семей государствам-членам рекомендуется усилить информационно-разъяснительную деятельность и информационные кампании по этим вопросам, включая, где уместно, деятельность и кампании, ориентированные на третьи страны.

Настоящая Директива должна применяться без ущерба для более благоприятных положений, содержащихся в праве Союза и применимых международных документах.

Государствам-членам следует применять положения настоящей Директивы без дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, этнического или социального происхождения, генетических особенностей, языка, религии или убеждений, политических или любых иных взглядов, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации, в частности в соответствии с Директивой Совета 2000/43/ЕС¹⁸ и Директивой Совета 2000/78/ЕС¹⁹.

Поскольку цели настоящей Директивы, а именно установление процедуры единого заявления для выдачи единого разрешения гражданам третьих стран на работу на территории государства-члена и общей совокупности прав для работников из третьих стран, законно проживающих в государстве-члене, не могут быть в достаточной мере достигнуты государствами-членами, но ввиду масштаба и последствий действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза, Союз может принимать меры в соответствии с принципом субсидиарности, закреплённым в статье 5 Договора о Европейском союзе (ДЕС). В соответствии с принципом соразмерности, закреплённым в указанной статье, настоящая Директива не выходит за пределы того, что необходимо для достижения этих целей.

Настоящая Директива уважает основные права и соблюдает принципы, признанные Хартией Европейского союза об основных правах, в соответствии со статьёй 6(1) ДЕС.

В соответствии со статьями 1 и 2 Протокола № 21 о позиции Соединённого Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия, приложенного к ДЕС и ДФЕС, и без ущерба для статьи 4 указанного Протокола Ирландия не участвует в принятии настоящей Директивы, не связана ею и не подлежит её применению.

В соответствии со статьями 1 и 2 Протокола № 22 о позиции Дании, приложенного к ДЕС и ДФЕС, Дания не участвует в принятии настоящей Директивы, не связана ею и не подлежит её применению.

Обязанность по транспонированию настоящей Директивы в национальное право должна ограничиваться теми положениями, которые представляют собой существенное изменение по сравнению с предыдущей Директивой. Обязанность по транспонированию положений, оставшихся без изменений, вытекает из предыдущей Директивы.

Настоящая Директива не должна затрагивать обязательства государств-членов, касающиеся срока транспонирования в национальное право Директивы, указанной в Приложении I,