Whistleblower Directive — Директива (ЕС) 2019/1937 о защите лиц, сообщающих о нарушениях права Союза

Лица, которые работают в государственной или частной организации либо контактируют с такой организацией в связи со своей трудовой деятельностью, зачастую первыми узнают об угрозах публичным интересам или о причинении им вреда, возникающих в этом контексте. Сообщая о нарушениях права Союза, наносящих вред публичным интересам, такие лица выступают в качестве «лиц, сообщающих о нарушениях», и тем самым играют ключевую роль в выявлении и предотвращении таких нарушений и в обеспечении благополучия общества. Однако потенциальных лиц, сообщающих о нарушениях, нередко удерживает от сообщения о своих опасениях или подозрениях страх ответных мер. В этом контексте как на уровне Союза, так и на международном уровне всё шире признаётся важность обеспечения сбалансированной и эффективной защиты лиц, сообщающих о нарушениях.

На уровне Союза сообщения и публичные раскрытия со стороны лиц, сообщающих о нарушениях, являются одним из начальных звеньев правоприменения в отношении права и политики Союза. Они снабжают национальные и союзные системы правоприменения информацией, что ведёт к эффективному выявлению и расследованию нарушений права Союза и уголовному преследованию за них, повышая тем самым прозрачность и подотчётность.

В определённых областях политики нарушения права Союза, независимо от того, квалифицируются ли они по национальному праву как административные, уголовные или иные виды нарушений, могут причинять серьёзный вред публичным интересам, поскольку создают значительные риски для благополучия общества. Если в этих областях выявлены недостатки правоприменения, а лица, сообщающие о нарушениях, как правило, находятся в привилегированном положении для раскрытия нарушений, необходимо усилить правоприменение путём введения эффективных, конфиденциальных и безопасных каналов для сообщений и путём обеспечения эффективной защиты лиц, сообщающих о нарушениях, от ответных мер.

Защита лиц, сообщающих о нарушениях, обеспечиваемая в настоящее время в Союзе, раздроблена между государствами-членами и неравномерна в различных областях политики. Последствия нарушений права Союза, имеющих трансграничное измерение, о которых сообщили лица, сообщающие о нарушениях, показывают, каким образом недостаточная защита в одном государстве-члене негативно сказывается на функционировании политики Союза не только в этом государстве-члене, но и в других государствах-членах и в Союзе в целом.

Общие минимальные стандарты, обеспечивающие эффективную защиту лиц, сообщающих о нарушениях, должны применяться в отношении актов и областей политики, в которых существует необходимость усилить правоприменение, недостаточное число сообщений со стороны лиц, сообщающих о нарушениях, является ключевым фактором, влияющим на правоприменение, а нарушения права Союза могут причинять серьёзный вред публичным интересам. Государства-члены могут принять решение распространить применение национальных положений на другие области, с тем чтобы обеспечить наличие всеобъемлющей и согласованной системы защиты лиц, сообщающих о нарушениях, на национальном уровне.

Защита лиц, сообщающих о нарушениях, необходима для усиления правоприменения в отношении права Союза о государственных закупках. Она необходима не только для предотвращения и выявления мошенничества и коррупции, связанных с закупками, в контексте исполнения бюджета Союза, но и для преодоления недостаточного соблюдения правил о государственных закупках национальными заказчиками и заказчиками-организациями в связи с выполнением работ, поставкой товаров или оказанием услуг. Нарушения таких правил приводят к искажению конкуренции, увеличивают издержки ведения бизнеса, подрывают интересы инвесторов и акционеров и в целом снижают инвестиционную привлекательность и создают неравные условия для всех предприятий в Союзе, сказываясь тем самым на надлежащем функционировании внутреннего рынка.

В области финансовых услуг добавленная ценность защиты лиц, сообщающих о нарушениях, уже признана законодателем Союза. После финансового кризиса, который выявил серьёзные недостатки в обеспечении соблюдения соответствующих правил, меры защиты лиц, сообщающих о нарушениях, включая каналы для внутренних и внешних сообщений, а также прямой запрет ответных мер, были введены в значительное число законодательных актов в области финансовых услуг, как указала Комиссия в своём сообщении от 8 декабря 2010 года, озаглавленном «Усиление режимов санкций в секторе финансовых услуг». В частности, в контексте пруденциальной системы, применимой к кредитным учреждениям и инвестиционным фирмам, Директива 2013/36/ЕС Европейского парламента и Совета⁴ предусматривает защиту лиц, сообщающих о нарушениях, которая применяется в контексте Регламента (ЕС) № 575/2013 Европейского парламента и Совета⁵.

Что касается безопасности товаров, размещаемых на внутреннем рынке, первичным источником доказательств являются предприятия, участвующие в цепочке производства и распространения, вследствие чего сообщения лиц, сообщающих о нарушениях, работающих на таких предприятиях, обладают высокой добавленной ценностью, поскольку эти лица находятся гораздо ближе к информации о возможной недобросовестной и незаконной практике производства, импорта или распространения в отношении небезопасных товаров. Соответственно, существует необходимость ввести защиту лиц, сообщающих о нарушениях, в отношении требований безопасности, применимых к товарам, регулируемым гармонизационным законодательством Союза, указанным в приложениях I и II к Регламенту (ЕС) 2019/1020 Европейского парламента и Совета⁶, и в отношении общих требований безопасности товаров, установленных Директивой 2001/95/ЕС Европейского парламента и Совета⁷. Защита лиц, сообщающих о нарушениях, предусмотренная настоящей Директивой, способствовала бы также недопущению утечки огнестрельного оружия, его частей, компонентов и боеприпасов, а также продукции оборонного назначения, поскольку она поощряла бы сообщения о нарушениях права Союза, таких как подделка документов, изменение маркировки и мошенническое приобретение огнестрельного оружия в пределах Союза, когда нарушения зачастую подразумевают перемещение с легального рынка на нелегальный. Защита лиц, сообщающих о нарушениях, предусмотренная настоящей Директивой, способствовала бы также предотвращению незаконного изготовления самодельных взрывчатых веществ, содействуя правильному применению ограничений и мер контроля в отношении прекурсоров взрывчатых веществ.

Значение защиты лиц, сообщающих о нарушениях, для предотвращения и сдерживания нарушений правил Союза о безопасности на транспорте, которые могут угрожать жизни людей, уже признано в отраслевых актах Союза о безопасности авиации, а именно в Регламенте (ЕС) № 376/2014 Европейского парламента и Совета⁸, и о безопасности морского транспорта, а именно в директивах Европейского парламента и Совета 2013/54/ЕС⁹ и 2009/16/ЕС¹⁰, которые предусматривают специально адаптированные меры защиты лиц, сообщающих о нарушениях, а также специальные каналы для сообщений. Эти акты предусматривают также защиту от ответных мер работников, сообщающих о собственных добросовестных ошибках (так называемая «справедливая культура»). Необходимо дополнить существующие элементы защиты лиц, сообщающих о нарушениях, в этих двух секторах, а также обеспечить защиту на других видах транспорта, а именно на внутреннем водном, автомобильном и железнодорожном транспорте, в целях усиления обеспечения соблюдения стандартов безопасности в отношении этих видов транспорта.

Что касается области охраны окружающей среды, сбор доказательств, предотвращение, выявление экологических преступлений и противоправного поведения и реагирование на них остаются сложной задачей, и действия в этом отношении необходимо усилить, как признала Комиссия в своём сообщении от 18 января 2018 года, озаглавленном «Действия ЕС по улучшению соблюдения экологического законодательства и экологического управления». Учитывая, что до вступления в силу настоящей Директивы единственные существующие правила о защите лиц, сообщающих о нарушениях, связанные с охраной окружающей среды, предусмотрены в одном отраслевом акте, а именно в Директиве 2013/30/ЕС Европейского парламента и Совета¹¹, введение такой защиты необходимо для обеспечения эффективного применения экологического acquis Союза, нарушения которого могут причинять вред публичным интересам с возможными последствиями, распространяющимися через национальные границы. Введение такой защиты имеет значение и в случаях, когда небезопасные товары могут причинить вред окружающей среде.

Усиление защиты лиц, сообщающих о нарушениях, способствовало бы также предотвращению и сдерживанию нарушений правил Европейского сообщества по атомной энергии о ядерной безопасности, радиационной защите и ответственном и безопасном обращении с отработавшим топливом и радиоактивными отходами. Оно также усилило бы обеспечение соблюдения соответствующих положений Директивы Совета 2009/71/Евратом¹², касающихся поощрения и укрепления эффективной культуры ядерной безопасности, и в частности пункта (a) статьи 8b(2) этой Директивы, который требует, среди прочего, чтобы компетентный регулирующий орган создавал системы управления, которые уделяют должный приоритет ядерной безопасности и развивают на всех уровнях персонала и руководства способность подвергать сомнению эффективную реализацию соответствующих принципов и практик безопасности и своевременно сообщать о проблемах безопасности.

Введение системы защиты лиц, сообщающих о нарушениях, способствовало бы также усилению обеспечения соблюдения существующих положений и предотвращению нарушений правил Союза в области пищевой цепи, и в частности в отношении безопасности пищевых продуктов и кормов, а также здоровья, защиты и благополучия животных. Различные правила Союза, установленные в этих областях, тесно взаимосвязаны. Регламент (ЕС) № 178/2002 Европейского парламента и Совета¹³ устанавливает общие принципы и требования, лежащие в основе всех мер Союза и национальных мер, касающихся пищевых продуктов и кормов, с особым акцентом на безопасности пищевых продуктов, в целях обеспечения высокого уровня защиты здоровья человека и интересов потребителей в отношении пищевых продуктов, а также эффективного функционирования внутреннего рынка. Этот Регламент предусматривает, среди прочего, что операторам пищевого и кормового бизнеса запрещается препятствовать своим работникам и иным лицам в сотрудничестве с компетентными органами, если такое сотрудничество может предотвратить, уменьшить или устранить риск, исходящий от пищевых продуктов. Законодатель Союза применил аналогичный подход в области здоровья животных посредством Регламента (ЕС) 2016/429 Европейского парламента и Совета¹⁴, устанавливающего правила предотвращения и контроля болезней животных, передающихся животным или человеку, а в области защиты и благополучия животных, содержащихся в сельскохозяйственных целях, животных, используемых в научных целях, животных при перевозке и животных при умерщвлении, — посредством соответственно Директивы Совета 98/58/ЕС¹⁵ и Директивы 2010/63/ЕС Европейского парламента и Совета¹⁶, а также регламентов Совета (ЕС) № 1/2005¹⁷ и (ЕС) № 1099/2009¹⁸.

Сообщения лиц, сообщающих о нарушениях, могут иметь ключевое значение для выявления и предотвращения, уменьшения или устранения рисков для общественного здоровья и для защиты потребителей, возникающих в результате нарушений правил Союза, которые в противном случае могли бы остаться скрытыми. В частности, защита потребителей также тесно связана со случаями, когда небезопасные товары могут причинить потребителям значительный вред.

Уважение частной жизни и защита персональных данных, закреплённые в качестве основных прав в статьях 7 и 8 Хартии Европейского союза об основных правах (далее — «Хартия»), являются другими областями, в которых лица, сообщающие о нарушениях, могут помочь раскрыть нарушения, способные причинить вред публичным интересам. Лица, сообщающие о нарушениях, могут также помочь раскрыть нарушения Директивы (ЕС) 2016/1148 Европейского парламента и Совета¹⁹ о безопасности сетевых и информационных систем, которая вводит требование уведомлять об инцидентах, в том числе о тех, которые не затрагивают персональные данные, а также требования безопасности для организаций, оказывающих основные услуги во многих секторах, например в энергетике, здравоохранении, на транспорте и в банковской сфере, для поставщиков ключевых цифровых услуг, например услуг облачных вычислений, и для поставщиков базовых коммунальных услуг, таких как водо-, электро- и газоснабжение. Сообщения лиц, сообщающих о нарушениях, в этой области особенно ценны для предотвращения инцидентов безопасности, которые затронули бы ключевые виды экономической и социальной деятельности и широко используемые цифровые услуги, а также для предотвращения любого нарушения правил Союза о защите данных. Такие сообщения помогают обеспечить непрерывность услуг, имеющих существенное значение для функционирования внутреннего рынка и благополучия общества.

Кроме того, защита финансовых интересов Союза, связанная с борьбой с мошенничеством, коррупцией и любой иной незаконной деятельностью, затрагивающей расходы Союза, сбор доходов и средств Союза или активы Союза, является ключевой областью, в которой необходимо усилить обеспечение соблюдения права Союза. Усиление защиты финансовых интересов Союза имеет значение также для исполнения бюджета Союза в части расходов, осуществляемых на основании Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме). Отсутствие эффективного правоприменения в области защиты финансовых интересов Союза, в том числе в части предотвращения мошенничества и коррупции на национальном уровне, ведёт к сокращению доходов Союза и нецелевому использованию средств Союза, что может искажать государственные инвестиции, препятствовать росту и подрывать доверие граждан к деятельности Союза. Статья 325 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) обязывает Союз и государства-члены противодействовать мошенничеству и любой иной незаконной деятельности, затрагивающей финансовые интересы Союза. К соответствующим мерам Союза в этом отношении относятся, в частности, Регламент Совета (ЕС, Евратом) № 2988/95²⁰ и Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 Европейского парламента и Совета²¹. Регламент (ЕС, Евратом) № 2988/95 в отношении наиболее серьёзных видов поведения, связанного с мошенничеством, дополняется Директивой (ЕС) 2017/1371 Европейского парламента и Совета²² и Конвенцией о защите финансовых интересов Европейских сообществ от 26 июля 1995 года, составленной на основании статьи K.3 Договора о Европейском союзе²³, включая протоколы к ней от 27 сентября 1996 года²⁴, от 29 ноября 1996 года²⁵ и от 19 июня 1997 года²⁶. Эта Конвенция и эти протоколы остаются в силе для государств-членов, не связанных Директивой (ЕС) 2017/1371.

Общие минимальные стандарты защиты лиц, сообщающих о нарушениях, следует установить также в отношении нарушений, касающихся внутреннего рынка, указанного в статье 26(2) ДФЕС. Кроме того, в соответствии с прецедентной практикой Суда Европейского союза (далее — «Суд») меры Союза, направленные на создание внутреннего рынка или обеспечение его функционирования, призваны способствовать устранению существующих или возникающих препятствий для свободного движения товаров или свободы оказания услуг, а также способствовать устранению искажений конкуренции.

В частности, защита лиц, сообщающих о нарушениях, в целях усиления обеспечения соблюдения права Союза о конкуренции, в том числе в отношении государственной помощи, служила бы обеспечению эффективного функционирования рынков в Союзе, создавала бы равные условия для бизнеса и приносила бы выгоды потребителям. Что касается правил конкуренции, применимых к предприятиям, значение сообщений инсайдеров для выявления нарушений права конкуренции уже признано в политике смягчения ответственности, проводимой Комиссией на основании статьи 4a Регламента Комиссии (ЕС) № 773/2004²⁷, а также недавним введением Комиссией инструмента для анонимных сообщений о нарушениях. Нарушения, касающиеся права конкуренции и правил о государственной помощи, относятся к статьям 101, 102, 106, 107 и 108 ДФЕС и к нормам вторичного права, принятым для их применения.

Нарушения законодательства о корпоративном налогообложении и схемы, цель которых состоит в получении налогового преимущества и уклонении от исполнения правовых обязанностей, сводящие тем самым на нет предмет или цель применимого законодательства о корпоративном налогообложении, негативно сказываются на надлежащем функционировании внутреннего рынка. Такие нарушения и схемы могут порождать недобросовестную налоговую конкуренцию и масштабное уклонение от уплаты налогов, искажая равные условия для предприятий и приводя к потере налоговых поступлений государствами-членами и бюджетом Союза в целом. Настоящая Директива должна предусматривать защиту от ответных мер для лиц, которые сообщают о схемах уклонения и (или) злоупотребления, которые в противном случае могли бы остаться невыявленными, в целях укрепления способности компетентных органов обеспечивать надлежащее функционирование внутреннего рынка и устранять искажения и барьеры в торговле, которые влияют на конкурентоспособность предприятий на внутреннем рынке, непосредственно связаны с правилами о свободе передвижения, а также имеют значение для применения правил о государственной помощи. Защита лиц, сообщающих о нарушениях, предусмотренная настоящей Директивой, дополнила бы недавние инициативы Комиссии, направленные на повышение прозрачности и обмена информацией в области налогообложения и на создание более справедливой среды корпоративного налогообложения в Союзе в целях повышения эффективности выявления государствами-членами схем уклонения и (или) злоупотребления, и помогла бы сдерживать такие схемы. Однако настоящая Директива не гармонизирует положения, касающиеся налогов, будь то материальные или процессуальные, и не направлена на усиление обеспечения соблюдения национальных правил корпоративного налогообложения, без ущерба для возможности государств-членов использовать полученную в сообщениях информацию в этих целях.

Пункт (a) статьи 2(1) определяет материальную сферу применения настоящей Директивы посредством ссылки на перечень актов Союза, приведённый в Приложении. Это означает, что если эти акты Союза, в свою очередь, определяют свою материальную сферу применения посредством ссылки на акты Союза, перечисленные в их приложениях, то последние акты также входят в материальную сферу применения настоящей Директивы. Кроме того, ссылку на акты, перечисленные в Приложении, следует понимать как включающую все национальные и союзные имплементационные или делегированные меры, принятые во исполнение этих актов. Более того, ссылку на акты Союза, перечисленные в Приложении, следует понимать как динамическую ссылку в соответствии со стандартной системой ссылок на правовые акты Союза. Таким образом, если акт Союза, перечисленный в Приложении, был или будет изменён, ссылка относится к акту в изменённой редакции; если акт Союза, перечисленный в Приложении, был или будет заменён, ссылка относится к новому акту.

Некоторые акты Союза, в частности в области финансовых услуг, такие как Регламент (ЕС) № 596/2014 Европейского парламента и Совета²⁸ и принятая на основании этого Регламента Имплементационная директива Комиссии (ЕС) 2015/2392²⁹, уже содержат подробные правила о защите лиц, сообщающих о нарушениях. Любые специальные правила в этом отношении, предусмотренные таким действующим законодательством Союза, включая акты Союза, перечисленные в части II Приложения к настоящей Директиве, которые адаптированы к соответствующим секторам, должны быть сохранены. Это имеет особое значение для установления того, какие юридические лица в области финансовых услуг, предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма в настоящее время обязаны создавать каналы для внутренних сообщений. Вместе с тем в целях обеспечения согласованности и правовой определённости во всех государствах-членах настоящая Директива должна применяться ко всем вопросам, не урегулированным отраслевыми актами, и тем самым дополнять такие акты, с тем чтобы они были полностью приведены в соответствие с минимальными стандартами. В частности, настоящая Директива должна более подробно определять устройство каналов для внутренних и внешних сообщений, обязанности компетентных органов и конкретные формы защиты от ответных мер, подлежащие обеспечению на национальном уровне. В этом отношении статья 28(4) Регламента (ЕС) № 1286/2014 Европейского парламента и Совета³⁰ предусматривает, что государства-члены могут предусмотреть канал для внутренних сообщений в области, охватываемой этим Регламентом. В целях согласованности с минимальными стандартами, установленными настоящей Директивой, обязанность создавать каналы для внутренних сообщений, предусмотренная настоящей Директивой, должна применяться также в отношении Регламента (ЕС) № 1286/2014.

Настоящая Директива не должна затрагивать защиту, предоставляемую работникам при сообщении о нарушениях трудового права Союза. В частности, в области безопасности и гигиены труда статья 11 Директивы Совета 89/391/ЕЭС³¹ уже обязывает государства-члены обеспечивать, чтобы работники или представители работников не ставились в невыгодное положение вследствие запросов или предложений, с которыми они обращаются к работодателям о принятии надлежащих мер для снижения опасностей для работников и (или) устранения источников опасности. Работники и их представители вправе в соответствии с этой Директивой обращаться в компетентный орган, если они считают, что принятые работодателем меры и используемые им средства недостаточны для обеспечения безопасности и охраны здоровья.

Государства-члены могут принять решение предусмотреть, что сообщения о межличностных претензиях, затрагивающих исключительно сообщающее лицо, а именно о претензиях, связанных с межличностными конфликтами между сообщающим лицом и другим работником, могут направляться в рамках иных процедур.

Настоящая Директива не должна затрагивать защиту, предоставляемую процедурами сообщения о возможной незаконной деятельности, включая мошенничество или коррупцию, наносящей ущерб интересам Союза, или сообщения о поведении, связанном с исполнением профессиональных обязанностей, которое может представлять собой серьёзное неисполнение обязанностей должностных лиц и иных служащих Европейского союза, установленных статьями 22a, 22b и 22c Положения о должностных лицах Европейского союза и Условий найма иных служащих Союза, установленных Регламентом Совета (ЕЭС, Евратом, ЕОУС) № 259/68³². Настоящая Директива должна применяться в случаях, когда должностные лица и иные служащие Союза сообщают о нарушениях, имеющих место в связи с трудовой деятельностью за пределами их трудовых отношений с институтами, органами, службами или агентствами Союза.

Национальная безопасность остаётся исключительной ответственностью каждого государства-члена. Настоящая Директива не должна применяться к сообщениям о нарушениях, связанных с закупками, затрагивающими аспекты обороны или безопасности, если они подпадают под действие статьи 346 ДФЕС, в соответствии с прецедентной практикой Суда. Если государства-члены принимают решение распространить защиту, предусмотренную настоящей Директивой, на иные области или акты, которые не входят в её материальную сферу применения, они должны иметь возможность принимать специальные положения для защиты существенных интересов национальной безопасности в этом отношении.

Настоящая Директива не должна также затрагивать защиту секретной информации, которая в соответствии с правом Союза или законами, подзаконными и административными актами, действующими в соответствующем государстве-члене, по соображениям безопасности подлежит защите от несанкционированного доступа. Кроме того, настоящая Директива не должна затрагивать обязанности, вытекающие из Решения Совета 2013/488/ЕС³³ или Решения Комиссии (ЕС, Евратом) 2015/444³⁴.

Настоящая Директива не должна затрагивать защиту конфиденциальности сообщений между адвокатами и их клиентами («профессиональная тайна юриста»), предусмотренную национальным правом и, где применимо, правом Союза, в соответствии с прецедентной практикой Суда. Кроме того, настоящая Директива не должна затрагивать обязанность сохранять конфиденциальный характер сообщений поставщиков медицинских услуг, включая терапевтов, с их пациентами и медицинской документации пациентов («врачебная тайна»), предусмотренную национальным правом и правом Союза.

Представители профессий, иных чем адвокаты и поставщики медицинских услуг, должны иметь возможность претендовать на защиту согласно настоящей Директиве, когда они сообщают информацию, охраняемую применимыми профессиональными правилами, при условии что сообщение такой информации необходимо для целей раскрытия нарушения, подпадающего под сферу применения настоящей Директивы.

Хотя настоящая Директива должна при определённых условиях предусматривать ограниченное освобождение от ответственности, в том числе уголовной, в случае нарушения конфиденциальности, она не должна затрагивать национальные нормы уголовного процесса, в частности нормы, направленные на обеспечение целостности расследований и производств или прав на защиту соответствующих лиц. Это не должно препятствовать введению мер защиты в иные отрасли национального процессуального права, в частности перенесению бремени доказывания в национальных административных, гражданских или трудовых производствах.

Настоящая Директива не должна затрагивать национальные нормы об осуществлении прав представителей работников на информирование, консультации и участие в коллективных переговорах, а также о защите ими трудовых прав работников. Это не должно затрагивать уровень защиты, предоставляемой согласно настоящей Директиве.

Настоящая Директива не должна применяться к случаям, когда лица, которые с их информированного согласия были определены в качестве осведомителей или зарегистрированы в этом качестве в базах данных, ведущихся органами, назначенными на национальном уровне, такими как таможенные органы, сообщают о нарушениях правоприменительным органам за вознаграждение или компенсацию. Такие сообщения подаются в соответствии со специальными процедурами, которые направлены на обеспечение анонимности таких лиц в целях защиты их физической неприкосновенности и которые отличаются от каналов для сообщений, предусмотренных настоящей Директивой.

Лица, сообщающие информацию об угрозах общественным интересам или о вреде, причиняемом общественным интересам, полученную в связи с их трудовой деятельностью, осуществляют своё право на свободу выражения мнений. Право на свободу выражения мнений и информации, закреплённое в статье 11 Хартии и в статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, охватывает право получать и распространять информацию, а также свободу и плюрализм средств массовой информации. Соответственно, настоящая Директива опирается на прецедентную практику Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) в отношении права на свободу выражения мнений и на принципы, выработанные на этой основе Советом Европы в Рекомендации о защите лиц, сообщающих о нарушениях, принятой его Комитетом министров 30 апреля 2014 года.

Чтобы пользоваться защитой в соответствии с настоящей Директивой, сообщающие лица должны иметь достаточные основания полагать с учётом обстоятельств и информации, имеющейся в их распоряжении в момент подачи сообщения, что сведения, о которых они сообщают, соответствуют действительности. Это требование является важной гарантией против злонамеренных, необоснованных или недобросовестных сообщений, поскольку оно обеспечивает, чтобы лица, которые в момент подачи сообщения умышленно и заведомо сообщили неверную или вводящую в заблуждение информацию, не пользовались защитой. В то же время это требование обеспечивает, чтобы защита не утрачивалась в случае, когда сообщающее лицо по добросовестному заблуждению сообщило неточную информацию о нарушениях. Аналогичным образом сообщающие лица должны иметь право на защиту в соответствии с настоящей Директивой, если у них есть достаточные основания полагать, что сообщённая информация входит в сферу её применения. Мотивы, которыми руководствуются сообщающие лица при подаче сообщения, не должны иметь значения при решении вопроса о том, следует ли предоставлять им защиту.

Сообщающие лица, как правило, чувствуют себя увереннее, сообщая о нарушениях внутри организации, если только у них нет причин для внешнего сообщения. Эмпирические исследования показывают, что большинство лиц, сообщающих о нарушениях, склонны сообщать о них внутри организации, в которой они работают. Внутреннее сообщение является также наилучшим способом довести информацию до лиц, которые могут способствовать раннему и эффективному устранению рисков для общественных интересов. В то же время сообщающее лицо должно иметь возможность выбрать наиболее подходящий канал для сообщения в зависимости от индивидуальных обстоятельств дела. Кроме того, необходимо защищать публичные раскрытия с учётом демократических принципов, таких как прозрачность и подотчётность, и основных прав, таких как свобода выражения мнений и свобода и плюрализм средств массовой информации, соблюдая при этом баланс между интересом работодателей в управлении своими организациями и защите своих интересов, с одной стороны, и интересом общества в защите от вреда, с другой стороны, в соответствии с критериями, выработанными в прецедентной практике ЕСПЧ.

Без ущерба для существующих обязанностей предусматривать анонимное сообщение в силу права Союза государства-члены должны иметь возможность решать, обязаны ли юридические лица частного и публичного сектора и компетентные органы принимать анонимные сообщения о нарушениях, входящих в сферу применения настоящей Директивы, и осуществлять по ним последующие действия. Однако лица, которые анонимно сообщили о нарушениях или анонимно осуществили публичное раскрытие, входящие в сферу применения настоящей Директивы, и которые отвечают её условиям, должны пользоваться защитой в соответствии с настоящей Директивой, если впоследствии их личность будет установлена и они подвергнутся ответным мерам.

Настоящая Директива должна предусматривать предоставление защиты в случаях, когда лица в соответствии с законодательством Союза сообщают о нарушениях институтам, органам, службам или агентствам Союза, например в связи с мошенничеством, затрагивающим бюджет Союза.

Лица нуждаются в особой правовой защите в случаях, когда они получают информацию, о которой сообщают, в ходе своей трудовой деятельности и поэтому подвергаются риску ответных мер, связанных с трудовой деятельностью, например за нарушение обязанности соблюдать конфиденциальность или обязанности лояльности. Основанием для предоставления таким лицам защиты является их положение экономической уязвимости по отношению к лицу, от которого они фактически зависят в своей работе. Если такой связанный с трудовой деятельностью дисбаланс властных полномочий отсутствует, например в случае обычных заявителей или граждан — сторонних наблюдателей, необходимость в защите от ответных мер отсутствует.

Эффективное обеспечение соблюдения права Союза требует предоставления защиты максимально широкому кругу категорий лиц, которые независимо от того, являются ли они гражданами Союза или гражданами третьих стран, в силу своей трудовой деятельности, независимо от характера этой деятельности и от того, является ли она оплачиваемой, имеют привилегированный доступ к информации о нарушениях, сообщение о которых отвечало бы общественным интересам, и которые могут подвергнуться ответным мерам, если сообщат о них. Государствам-членам следует обеспечить, чтобы необходимость в защите определялась с учётом всех соответствующих обстоятельств, а не только с учётом характера отношений, с тем чтобы охватить весь круг лиц, связанных в широком смысле с организацией, в которой произошло нарушение.

Защита должна прежде всего распространяться на лиц, имеющих статус „работников“ по смыслу статьи 45(1) ДФЕС в толковании Суда, а именно на лиц, которые в течение определённого периода времени оказывают услуги для другого лица и под его руководством и получают за это вознаграждение. Таким образом, защита должна предоставляться также работникам, состоящим в нестандартных трудовых отношениях, включая работников, занятых неполное рабочее время, и работников по срочным трудовым договорам, а также лицам, заключившим трудовой договор или состоящим в трудовых отношениях с агентством временной занятости, — нестабильным видам отношений, к которым стандартные формы защиты от несправедливого обращения зачастую трудно применить. Понятие „работник“ включает также государственных служащих, работников публичной службы, а также любых других лиц, работающих в публичном секторе.

Защита должна также распространяться на категории физических лиц, которые, не являясь „работниками“ по смыслу статьи 45(1) ДФЕС, могут играть ключевую роль в выявлении нарушений права Союза и могут оказаться в положении экономической уязвимости в связи со своей трудовой деятельностью. Например, в сфере безопасности продукции поставщики находятся гораздо ближе к источнику информации о возможных недобросовестных и незаконных практиках производства, импорта или распространения небезопасной продукции, а в сфере использования средств Союза консультанты, оказывающие свои услуги, находятся в привилегированном положении, позволяющем им привлечь внимание к нарушениям, свидетелями которых они становятся. Такие категории лиц, к которым относятся самозанятые лица, оказывающие услуги, фрилансеры, подрядчики, субподрядчики и поставщики, как правило, подвергаются ответным мерам, которые могут принимать форму, например, досрочного расторжения или аннулирования договора об оказании услуг, лицензии или разрешения, потери деловых связей, потери дохода, принуждения, запугивания или преследования, внесения в чёрные списки или делового бойкота либо нанесения ущерба их репутации. Акционеры и лица, входящие в органы управления, также могут подвергнуться ответным мерам, например финансового характера или в форме запугивания или преследования, внесения в чёрные списки или нанесения ущерба их репутации. Защита должна предоставляться также лицам, чьи трудовые отношения прекратились, а также кандидатам на трудоустройство или лицам, желающим оказывать услуги организации, которые получили информацию о нарушениях в ходе процесса отбора или на иной стадии преддоговорных переговоров и которые могут подвергнуться ответным мерам, например в форме отрицательных рекомендаций с места работы, внесения в чёрные списки или делового бойкота.

Эффективная защита лиц, сообщающих о нарушениях, предполагает защиту также тех категорий лиц, которые, не завися экономически от своей трудовой деятельности, тем не менее могут подвергнуться ответным мерам за сообщение о нарушениях. Ответные меры в отношении волонтёров и оплачиваемых или неоплачиваемых стажёров могут принимать форму отказа от дальнейшего использования их услуг, предоставления им отрицательной рекомендации с места работы или иного нанесения ущерба их репутации или карьерным перспективам.

Защита должна предоставляться от ответных мер, принимаемых не только непосредственно в отношении самих сообщающих лиц, но и от тех, которые могут приниматься косвенно, в том числе в отношении содействующих лиц, коллег или родственников сообщающего лица, которые также связаны в рамках трудовой деятельности с работодателем, клиентом или получателем услуг сообщающего лица. Без ущерба для защиты, которой представители профессиональных союзов или представители работников пользуются в своём качестве таких представителей в соответствии с иными нормами Союза и национальными нормами, они должны пользоваться защитой, предусмотренной настоящей Директивой, как в случаях, когда они сообщают о нарушениях в своём качестве работников, так и в случаях, когда они оказывали консультативную помощь и поддержку сообщающему лицу. Косвенные ответные меры включают также действия, предпринимаемые против юридического лица, которым сообщающее лицо владеет, в котором оно работает или с которым оно иным образом связано в рамках трудовой деятельности, такие как отказ в предоставлении услуг, внесение в чёрные списки или деловой бойкот.

Эффективное выявление и предотвращение серьёзного вреда общественным интересам требует, чтобы понятие нарушения включало также злоупотребительные практики в том смысле, в каком они определены в прецедентной практике Суда, а именно действия или бездействие, которые формально не представляются противоправными, но противоречат предмету или цели закона.

Эффективное предотвращение нарушений права Союза требует предоставления защиты лицам, которые предоставляют информацию, необходимую для выявления нарушений, которые уже имели место, нарушений, которые ещё не произошли, но весьма вероятно произойдут, действий или бездействия, которые сообщающее лицо имеет достаточные основания считать нарушениями, а также попыток сокрыть нарушения. По тем же причинам защита оправданна также в отношении лиц, которые не предоставляют положительных доказательств, но высказывают обоснованные опасения или подозрения. В то же время защита не должна распространяться на лиц, которые сообщают информацию, уже находящуюся в полном объёме в открытом доступе, или неподтверждённые слухи и сведения, известные понаслышке.

Для того чтобы неблагоприятное обращение, которому прямо или косвенно подверглось сообщающее лицо, считалось ответными мерами и, следовательно, чтобы сообщающее лицо могло пользоваться правовой защитой в этом отношении, должна существовать тесная связь между сообщением и таким неблагоприятным обращением. Эффективная защита сообщающих лиц как средство усиления обеспечения соблюдения права Союза требует широкого определения ответных мер, охватывающего любое действие или бездействие, имеющее место в связи с трудовой деятельностью и причиняющее им ущерб. Однако настоящая Директива не должна препятствовать работодателям принимать связанные с трудоустройством решения, которые не обусловлены сообщением или публичным раскрытием.

Защита от ответных мер как средство охраны свободы выражения мнений и свободы и плюрализма средств массовой информации должна предоставляться как лицам, которые сообщают информацию о действиях или бездействии внутри организации („внутреннее сообщение“) или внешнему органу („внешнее сообщение“), так и лицам, которые делают такую информацию общедоступной, например непосредственно для общественности через онлайн-платформы или социальные сети либо через средства массовой информации, выборных должностных лиц, организации гражданского общества, профессиональные союзы или профессиональные и деловые организации.

Лица, сообщающие о нарушениях, являются, в частности, важными источниками для журналистов-расследователей. Предоставление лицам, сообщающим о нарушениях, эффективной защиты от ответных мер повышает правовую определённость для потенциальных лиц, сообщающих о нарушениях, и тем самым поощряет сообщение о нарушениях также через средства массовой информации. В этом отношении защита лиц, сообщающих о нарушениях, как журналистских источников имеет решающее значение для сохранения роли журналистских расследований как „сторожевого пса“ в демократических обществах.

Для эффективного выявления и предотвращения нарушений права Союза крайне важно, чтобы соответствующая информация быстро доходила до тех, кто находится ближе всего к источнику проблемы, в наибольшей степени способен провести расследование и обладает полномочиями по её устранению, где это возможно. Поэтому в принципе сообщающих лиц следует поощрять в первую очередь использовать внутренние каналы для сообщений и сообщать своему работодателю, если такие каналы им доступны и можно обоснованно ожидать, что они будут работать. Это имеет место, в частности, в случаях, когда сообщающие лица полагают, что нарушение может быть эффективно устранено в рамках соответствующей организации и что риск ответных мер отсутствует. Как следствие, юридическим лицам частного и публичного сектора следует установить надлежащие внутренние процедуры для приёма сообщений и осуществления по ним последующих действий. Такое поощрение касается также случаев, когда такие каналы были созданы без соответствующего требования права Союза или национального права. Этот принцип должен способствовать формированию в организациях культуры надлежащей коммуникации и корпоративной социальной ответственности, при которой сообщающие лица рассматриваются как лица, вносящие значительный вклад в самокоррекцию и совершенствование организации.

Для юридических лиц частного сектора обязанность создавать внутренние каналы для сообщений должна быть соразмерна их размеру и уровню риска, который их деятельность представляет для общественных интересов. Все предприятия, в которых работают 50 или более работников, должны быть обязаны создавать внутренние каналы для сообщений независимо от характера их деятельности, на основании их обязанности взимать НДС. По результатам надлежащей оценки рисков государства-члены могут также обязать другие предприятия создавать внутренние каналы для сообщений в конкретных случаях, например ввиду значительных рисков, которые могут быть связаны с их деятельностью.

Настоящая Директива должна применяться без ущерба для возможности государств-членов поощрять юридические лица частного сектора, в которых работают менее 50 работников, к созданию внутренних каналов для сообщений и последующих действий, в том числе путём установления для таких каналов менее строгих требований, чем требования, установленные настоящей Директивой, при условии что эти требования гарантируют конфиденциальность и добросовестное осуществление последующих действий.

Освобождение малых предприятий и микропредприятий от обязанности создавать внутренние каналы для сообщений не должно распространяться на частные предприятия, которые обязаны создавать внутренние каналы для сообщений в силу актов Союза, указанных в Части I.B и Части II Приложения.

Должно быть ясно, что в случае юридических лиц частного сектора, которые не предусматривают внутренних каналов для сообщений, сообщающие лица должны иметь возможность сообщать о нарушениях внешним образом компетентным органам и такие лица должны пользоваться защитой от ответных мер, предусмотренной настоящей Директивой.

Для того чтобы обеспечить, в частности, соблюдение правил о государственных закупках в публичном секторе, обязанность создавать внутренние каналы для сообщений должна распространяться на всех заказчиков и закупающие организации на местном, региональном и национальном уровнях и при этом быть соразмерной их размеру.

При условии обеспечения конфиденциальности личности сообщающего лица каждое отдельное юридическое лицо частного и публичного сектора самостоятельно определяет вид создаваемых каналов для сообщений. В частности, каналы для сообщений должны позволять лицам сообщать о нарушениях в письменной форме и подавать сообщения почтой, через физический ящик (ящики) для жалоб или через онлайн-платформу, будь то платформа в интранете или в интернете, либо сообщать о нарушениях в устной форме по телефонной горячей линии или через иную систему голосовых сообщений, либо обоими способами. По просьбе сообщающего лица такие каналы должны также позволять сообщать о нарушениях в ходе личных встреч в разумный срок.

Третьи лица также могут уполномочиваться на приём сообщений о нарушениях от имени юридических лиц частного и публичного сектора при условии, что они предоставляют надлежащие гарантии соблюдения независимости, конфиденциальности, защиты данных и тайны. Такими третьими лицами могут быть внешние поставщики платформ для сообщений, внешние юридические консультанты, аудиторы, представители профессиональных союзов или представители работников.

Внутренние процедуры для сообщений должны позволять юридическим лицам частного сектора принимать и расследовать в условиях полной конфиденциальности сообщения работников этого юридического лица и его дочерних или аффилированных организаций („группы“), а также, в той мере, в какой это возможно, сообщения любых агентов и поставщиков группы и любых лиц, получивших информацию в ходе своей трудовой деятельности, связанной с этим юридическим лицом и группой.

Выбор наиболее подходящих лиц или подразделений в юридическом лице частного сектора, которые будут назначены компетентными принимать сообщения и осуществлять по ним последующие действия, зависит от структуры юридического лица, однако в любом случае их функция должна обеспечивать независимость и отсутствие конфликта интересов. В небольших организациях эта функция может быть совмещена с другой функцией и выполняться должностным лицом компании, имеющим возможность отчитываться непосредственно перед руководителем организации, например руководителем службы комплаенса или службы управления персоналом, должностным лицом по вопросам добросовестности, должностным лицом по правовым вопросам или по вопросам защиты персональных данных, финансовым директором, руководителем службы внутреннего аудита или членом правления.

В контексте внутреннего сообщения информирование сообщающего лица, насколько это юридически возможно и в максимально полном объёме, о последующих действиях по сообщению имеет решающее значение для формирования доверия к эффективности всей системы защиты лиц, сообщающих о нарушениях, и снижает вероятность дальнейших излишних сообщений или публичных раскрытий. Сообщающее лицо следует информировать в разумный срок о мерах, которые предполагается принять или которые приняты в качестве последующих действий по сообщению, и об основаниях выбора таких последующих действий. Последующие действия могут включать, например, перенаправление в другие каналы или процедуры в случае сообщений, затрагивающих исключительно индивидуальные права сообщающего лица, прекращение процедуры ввиду отсутствия достаточных доказательств или по иным основаниям, начало внутренней проверки и, возможно, её результаты и любые меры, принятые для решения поднятого вопроса, передачу дела в компетентный орган для дальнейшего расследования, в той мере, в какой такая информация не нанесёт ущерба внутренней проверке или расследованию и не затронет права соответствующего лица. Во всех случаях сообщающее лицо следует информировать о ходе и результатах расследования. Должна существовать возможность просить сообщающее лицо предоставить дополнительную информацию в ходе расследования, однако без возложения на него обязанности предоставлять такую информацию.

Разумный срок для информирования сообщающего лица не должен превышать трёх месяцев. Если надлежащие последующие действия ещё определяются, сообщающее лицо следует проинформировать об этом и о любой дальнейшей обратной связи, которую ему следует ожидать.

Лица, рассматривающие возможность сообщить о нарушениях права Союза, должны иметь возможность принять осознанное решение о том, сообщать ли о нарушениях, каким образом и когда. Юридические лица частного и публичного сектора, в которых действуют внутренние процедуры для сообщений, должны быть обязаны предоставлять информацию об этих процедурах, а также о процедурах внешнего сообщения, адресуемого соответствующим компетентным органам. Крайне важно, чтобы такая информация была ясной и легкодоступной, в том числе, насколько это возможно, также для лиц, не являющихся работниками, которые вступают в контакт с юридическим лицом в ходе своей трудовой деятельности, таких как поставщики услуг, дистрибьюторы, поставщики и деловые партнёры. Например, такая информация может размещаться на видном месте, доступном для всех таких лиц, и на веб-сайте юридического лица, а также может включаться в курсы и учебные семинары по вопросам этики и добросовестности.

Эффективное выявление и предотвращение нарушений права Союза требуют обеспечения того, чтобы потенциальные лица, сообщающие о нарушениях, могли легко и в условиях полной конфиденциальности доводить имеющуюся у них информацию до сведения соответствующих компетентных органов, которые способны провести расследование и устранить проблему, где это возможно.

Может оказаться, что внутренние каналы отсутствуют или что они были использованы, но не функционировали надлежащим образом, например, поскольку сообщение не было рассмотрено добросовестно или в разумный срок либо не было принято надлежащих мер для устранения нарушения, несмотря на то что результаты соответствующей внутренней проверки подтвердили наличие нарушения.

В иных случаях нельзя обоснованно ожидать, что использование внутренних каналов будет функционировать надлежащим образом. Прежде всего это имеет место, когда у сообщающих лиц есть веские основания полагать, что они подвергнутся ответным мерам в связи с сообщением, в том числе в результате нарушения конфиденциальности, или что компетентные органы были бы в лучшем положении для принятия эффективных мер по устранению нарушения. Компетентные органы были бы в лучшем положении, например, когда в нарушении замешано лицо, несущее высшую ответственность в рамках связи с трудовой деятельностью, или существует риск того, что нарушение или связанные с ним доказательства могут быть скрыты или уничтожены; или, в более общем плане, эффективность следственных действий компетентных органов могла бы в ином случае оказаться под угрозой, как, например, в случае сообщений о картельных соглашениях и иных нарушениях правил конкуренции; или нарушение требует срочных мер, например, для охраны здоровья и безопасности людей или для защиты окружающей среды. Во всех случаях лица, направляющие внешние сообщения в компетентные органы и, когда это уместно, в институты, органы, службы или агентства Союза, должны пользоваться защитой. Настоящая Директива должна также предоставлять защиту, когда право Союза или национальное право обязывает сообщающих лиц сообщать в компетентные национальные органы, например, в рамках их должностных обязанностей и ответственности или поскольку нарушение является уголовным правонарушением.

Недостаток уверенности в эффективности сообщения является одним из основных факторов, удерживающих потенциальных лиц, сообщающих о нарушениях. Соответственно, необходимо возложить на компетентные органы чёткую обязанность создать надлежащие каналы для внешних сообщений, добросовестно осуществлять последующие действия по полученным сообщениям и в разумный срок предоставлять обратную связь сообщающим лицам.

Государствам-членам надлежит определить органы, компетентные получать информацию о нарушениях, подпадающих под сферу действия настоящей Директивы, и осуществлять надлежащие последующие действия по сообщениям. Такими компетентными органами могут быть судебные органы, регулирующие или надзорные органы, компетентные в соответствующих конкретных сферах, или органы более общей компетенции на центральном уровне в пределах государства-члена, правоохранительные органы, антикоррупционные органы или омбудсмены.

В качестве получателей сообщений органы, определённые как компетентные, должны обладать необходимыми возможностями и полномочиями для обеспечения надлежащих последующих действий, включая оценку достоверности утверждений, содержащихся в сообщении, и устранение нарушений, о которых сообщено, путём начала внутренней проверки, расследования, уголовного преследования или действий по взысканию средств либо иных надлежащих мер по исправлению положения в соответствии с их мандатом. В качестве альтернативы эти органы должны обладать необходимыми полномочиями для передачи сообщения другому органу, который должен расследовать нарушение, о котором сообщено, при обеспечении того, чтобы таким органом осуществлялись надлежащие последующие действия. В частности, когда государства-члены желают создать каналы для внешних сообщений на центральном уровне, например, в сфере государственной помощи, государствам-членам следует установить надлежащие гарантии, чтобы обеспечить соблюдение требований независимости и автономии, установленных настоящей Директивой. Создание таких каналов для внешних сообщений не должно затрагивать полномочия государств-членов или Комиссии в отношении надзора в сфере государственной помощи; равным образом настоящая Директива не должна затрагивать исключительное полномочие Комиссии в отношении объявления мер государственной помощи совместимыми, в частности, в соответствии со статьёй 107(3) ДФЕС. В отношении нарушений статей 101 и 102 ДФЕС государствам-членам следует определить в качестве компетентных органов органы, указанные в статье 35 Регламента Совета (ЕС) № 1/2003³⁵, без ущерба для полномочий Комиссии в этой сфере.

Компетентные органы должны также предоставлять сообщающим лицам обратную связь о мерах, предусмотренных или принятых в качестве последующих действий, например, о передаче другому органу, о прекращении производства ввиду отсутствия достаточных доказательств или по иным основаниям либо о начале расследования, а также, возможно, о его результатах и любых мерах, принятых для решения поднятого вопроса, а также об основаниях выбора таких последующих действий. Сообщения об окончательных результатах расследований не должны затрагивать применимые правила Союза, которые включают возможные ограничения на опубликование решений в сфере финансового регулирования. Это должно применяться mutatis mutandis в сфере корпоративного налогообложения, если аналогичные ограничения предусмотрены применимым национальным правом.

Последующие действия и обратная связь должны осуществляться в разумный срок с учётом необходимости оперативно решить проблему, являющуюся предметом сообщения, а также необходимости избежать излишних публичных раскрытий. Такой срок не должен превышать трёх месяцев, но может быть продлён до шести месяцев, когда это необходимо ввиду конкретных обстоятельств дела, в частности характера и сложности предмета сообщения, которые могут потребовать длительного расследования.

Право Союза в отдельных сферах, таких как злоупотребления на рынке, а именно Регламент (ЕС) № 596/2014 и Имплементационная директива (ЕС) 2015/2392, гражданская авиация, а именно Регламент (ЕС) № 376/2014, или безопасность морских нефтегазовых операций, а именно Директива 2013/30/ЕС, уже предусматривает создание каналов для внутренних и внешних сообщений. Обязанности по созданию таких каналов, установленные настоящей Директивой, должны в максимально возможной степени опираться на существующие каналы, предусмотренные специальными актами Союза.

Комиссия, а также некоторые органы, службы и агентства Союза, такие как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европейское агентство по безопасности на море (EMSA), Европейское агентство по безопасности полётов (EASA), Европейский орган по ценным бумагам и рынкам (ESMA) и Европейское агентство по лекарственным средствам (EMA), располагают каналами для внешних сообщений и процедурами получения сообщений о нарушениях, подпадающих под сферу действия настоящей Директивы, которые в основном предусматривают конфиденциальность личности сообщающих лиц. Настоящая Директива не должна затрагивать такие каналы для внешних сообщений и процедуры, если они существуют, но должна обеспечивать, чтобы лица, сообщающие в институты, органы, службы или агентства Союза, пользовались общими минимальными стандартами защиты на всей территории Союза.

Для обеспечения эффективности процедур осуществления последующих действий по сообщениям и устранения нарушений соответствующих правил Союза государства-члены должны иметь возможность принимать меры по снижению нагрузки на компетентные органы, возникающей в связи с сообщениями о незначительных нарушениях положений, подпадающих под сферу действия настоящей Директивы, повторными сообщениями или сообщениями о нарушениях вспомогательных положений, например, положений об обязанностях по ведению документации или уведомлению. Такие меры могут состоять в том, чтобы позволить компетентным органам после надлежащей оценки вопроса принять решение о том, что нарушение, о котором сообщено, является явно незначительным и не требует дальнейших последующих действий в соответствии с настоящей Директивой, помимо прекращения производства. Государства-члены должны также иметь возможность позволить компетентным органам прекращать производство по повторным сообщениям, которые не содержат какой-либо существенной новой информации в дополнение к прежнему сообщению, в отношении которого соответствующие процедуры были завершены, если только новые правовые или фактические обстоятельства не оправдывают иную форму последующих действий. Кроме того, государства-члены должны иметь возможность позволить компетентным органам в случае большого притока сообщений приоритетно рассматривать сообщения о серьёзных нарушениях или нарушениях существенных положений, подпадающих под сферу действия настоящей Директивы.

Когда это предусмотрено правом Союза или национальным правом, компетентные органы должны передавать дела или соответствующую информацию о нарушениях институтам, органам, службам или агентствам Союза, включая для целей настоящей Директивы OLAF и Европейскую прокуратуру (EPPO), без ущерба для возможности сообщающего лица обращаться непосредственно в такие органы, службы или агентства Союза.

Во многих сферах политики, подпадающих под материальную сферу действия настоящей Директивы, существуют механизмы сотрудничества, посредством которых национальные компетентные органы обмениваются информацией и осуществляют последующие действия в отношении нарушений правил Союза, имеющих трансграничное измерение. Примеры варьируются от Системы административной помощи и сотрудничества, учреждённой Имплементационным решением Комиссии (ЕС) 2015/1918³⁶, в случаях трансграничных нарушений законодательства Союза об агропродовольственной цепочке, и Сети по борьбе с продовольственным мошенничеством в соответствии с Регламентом Европейского парламента и Совета (ЕС) № 882/2004³⁷, системы быстрого оповещения об опасных непродовольственных товарах, учреждённой Регламентом Европейского парламента и Совета (ЕС) № 178/2002³⁸, Сети сотрудничества в области защиты прав потребителей в соответствии с Регламентом Европейского парламента и Совета (ЕС) № 2006/2004³⁹ до Форума по соблюдению экологических требований и управлению, созданного Решением Комиссии от 18 января 2018 года⁴⁰, Европейской сети по конкуренции, учреждённой в соответствии с Регламентом (ЕС) № 1/2003, и административного сотрудничества в сфере налогообложения в соответствии с Директивой Совета 2011/16/ЕС⁴¹. Компетентным органам государств-членов следует в полной мере использовать такие существующие механизмы сотрудничества, когда это уместно, в рамках их обязанности осуществлять последующие действия по сообщениям о нарушениях, подпадающих под сферу действия настоящей Директивы. Кроме того, органы государств-членов могут также сотрудничать за пределами существующих механизмов сотрудничества в случаях нарушений, имеющих трансграничное измерение, в сферах, где такие механизмы сотрудничества отсутствуют.

Для обеспечения эффективной коммуникации с сотрудниками, ответственными за обработку сообщений, необходимо, чтобы компетентные органы располагали каналами, которые являются удобными для пользователя, защищёнными, обеспечивают конфиденциальность при получении и обработке информации о нарушениях, предоставленной сообщающим лицом, и позволяют долговременно хранить информацию для проведения дальнейших расследований. Это может потребовать отделения таких каналов от общих каналов, посредством которых компетентные органы взаимодействуют с общественностью, таких как обычные системы рассмотрения жалоб граждан, или от каналов, посредством которых компетентный орган осуществляет внутреннюю коммуникацию и взаимодействует с третьими лицами в ходе своей обычной деятельности.

Сотрудники компетентных органов, ответственные за обработку сообщений, должны проходить профессиональную подготовку, в том числе по применимым правилам защиты данных, для того чтобы обрабатывать сообщения и обеспечивать коммуникацию с сообщающим лицом, а также надлежащим образом осуществлять последующие действия по сообщению.

Лица, намеревающиеся сообщить о нарушении, должны иметь возможность принять осознанное решение о том, сообщать ли, каким образом и когда. Поэтому компетентным органам следует предоставлять чёткую и легкодоступную информацию об имеющихся каналах для сообщений в компетентные органы, о применимых процедурах и о сотрудниках этих органов, ответственных за обработку сообщений. Вся информация, касающаяся сообщений, должна быть прозрачной, легкопонятной и достоверной, с тем чтобы поощрять, а не сдерживать сообщения.

Государствам-членам следует обеспечить, чтобы компетентные органы располагали надлежащими процедурами защиты при обработке сообщений и для защиты персональных данных лиц, упомянутых в сообщении. Такие процедуры должны обеспечивать защиту личности каждого сообщающего лица, соответствующего лица и третьих лиц, упомянутых в сообщении, например свидетелей или коллег, на всех стадиях процедуры.

Необходимо, чтобы сотрудники компетентного органа, ответственные за обработку сообщений, и сотрудники компетентного органа, имеющие право доступа к информации, предоставленной сообщающим лицом, соблюдали обязанность сохранения профессиональной тайны и конфиденциальности при передаче данных как внутри компетентного органа, так и за его пределы, в том числе когда компетентный орган начинает расследование или внутреннюю проверку либо осуществляет правоприменительные действия в связи с сообщением.

Регулярный пересмотр процедур компетентных органов и обмен передовым опытом между ними должны гарантировать, что эти процедуры являются надлежащими и, таким образом, служат своей цели.

Лица, осуществляющие публичное раскрытие, должны иметь право на защиту в случаях, когда, несмотря на внутреннее и внешнее сообщение, нарушение остаётся неустранённым, например, в случаях, когда нарушение не было надлежащим образом оценено или расследовано либо не было принято надлежащих мер по исправлению положения. Надлежащий характер последующих действий следует оценивать в соответствии с объективными критериями, связанными с обязанностью компетентных органов оценивать достоверность утверждений и пресекать любое возможное нарушение права Союза. Таким образом, надлежащий характер последующих действий будет зависеть от обстоятельств каждого дела и от характера правил, которые были нарушены. В частности, решение органов о том, что нарушение было явно незначительным и не требовалось дальнейших последующих действий, помимо прекращения производства, может являться надлежащими последующими действиями в соответствии с настоящей Директивой.

Лица, непосредственно осуществляющие публичное раскрытие, должны также иметь право на защиту в случаях, когда у них есть достаточные основания полагать, что существует неминуемая или явная опасность для общественных интересов либо риск необратимого ущерба, включая вред физической неприкосновенности лица.

Лица, непосредственно осуществляющие публичное раскрытие, должны также иметь право на защиту, когда у них есть достаточные основания полагать, что в случае внешнего сообщения существует риск ответных мер или имеются низкие шансы на то, что нарушение будет эффективно устранено, ввиду особых обстоятельств дела, например, когда доказательства могут быть скрыты или уничтожены либо когда орган может находиться в сговоре с лицом, совершившим нарушение, или быть причастным к нарушению.

Обеспечение конфиденциальности личности сообщающего лица в ходе процесса сообщения и расследований, начатых на основании сообщения, является важнейшей предварительной (ex ante) мерой по предотвращению ответных мер. Раскрытие личности сообщающего лица должно быть возможно только в случаях, когда это является необходимой и соразмерной обязанностью в соответствии с правом Союза или национальным правом в контексте расследований, проводимых органами, или судебных разбирательств, в частности для обеспечения права на защиту соответствующих лиц. Такая обязанность может вытекать, в частности, из Директивы Европейского парламента и Совета 2012/13/ЕС⁴². Защита конфиденциальности не должна применяться, когда сообщающее лицо намеренно раскрыло свою личность в контексте публичного раскрытия.

Любая обработка персональных данных, осуществляемая в соответствии с настоящей Директивой, включая обмен или передачу персональных данных компетентными органами, должна осуществляться в соответствии с Регламентом Европейского парламента и Совета (ЕС) 2016/679⁴³ и с Директивой Европейского парламента и Совета (ЕС) 2016/680⁴⁴. Любой обмен или передача информации институтами, органами, службами или агентствами Союза должны осуществляться в соответствии с Регламентом Европейского парламента и Совета (ЕС) 2018/1725⁴⁵. Особое внимание следует уделять принципам обработки персональных данных, изложенным в статье 5 Регламента (ЕС) 2016/679, статье 4 Директивы (ЕС) 2016/680 и статье 4 Регламента (ЕС) 2018/1725, а также принципу защиты данных при проектировании и по умолчанию, установленному в статье 25 Регламента (ЕС) 2016/679, статье 20 Директивы (ЕС) 2016/680 и статьях 27 и 85 Регламента (ЕС) 2018/1725.

Процедуры, предусмотренные настоящей Директивой и связанные с последующими действиями по сообщениям о нарушениях права Союза в сферах, подпадающих под её сферу действия, служат важной цели, представляющей общий общественный интерес Союза и государств-членов, по смыслу пункта (e) статьи 23(1) Регламента (ЕС) 2016/679, поскольку они направлены на усиление применения права и политики Союза в отдельных сферах, где нарушения могут причинить серьёзный вред общественным интересам. Эффективная защита конфиденциальности личности сообщающих лиц необходима для защиты прав и свобод других лиц, в частности прав и свобод сообщающих лиц, предусмотренной пунктом (i) статьи 23(1) Регламента (ЕС) 2016/679. Государствам-членам следует обеспечить эффективность настоящей Директивы, в том числе, когда это необходимо, путём ограничения законодательными мерами осуществления отдельных прав соответствующих лиц в сфере защиты данных в соответствии с пунктами (e) и (i) статьи 23(1) и статьёй 23(2) Регламента (ЕС) 2016/679 в той мере и до тех пор, пока это необходимо для предотвращения и пресечения попыток воспрепятствовать сообщению либо затруднить, сорвать или замедлить последующие действия, в частности расследования, или попыток установить личность сообщающих лиц.

Эффективная защита конфиденциальности личности сообщающих лиц в равной мере необходима для защиты прав и свобод других лиц, в частности прав и свобод сообщающих лиц, когда сообщения обрабатываются органами в значении пункта (7) статьи 3 Директивы (ЕС) 2016/680. Государствам-членам следует обеспечить эффективность настоящей Директивы, в том числе, когда это необходимо, путём ограничения законодательными мерами осуществления отдельных прав соответствующих лиц в сфере защиты данных в соответствии с пунктами (a) и (e) статьи 13(3), пунктами (a) и (e) статьи 15(1), пунктами (a) и (e) статьи 16(4) и статьёй 31(5) Директивы (ЕС) 2016/680 в той мере и до тех пор, пока это необходимо для предотвращения и пресечения попыток воспрепятствовать сообщению либо затруднить, сорвать или замедлить последующие действия, в частности расследования, или попыток установить личность сообщающих лиц.

Государствам-членам следует обеспечить надлежащее ведение учёта всех сообщений о нарушениях, возможность извлечения каждого сообщения и возможность использования информации, полученной посредством сообщений, в качестве доказательств в ходе правоприменительных действий, когда это уместно.

Сообщающие лица должны быть защищены от любой формы ответных мер, прямых или косвенных, предпринимаемых, поощряемых или допускаемых их работодателем, заказчиком или получателем услуг, а также лицами, работающими на последних или действующими от их имени, включая коллег и руководителей в той же организации или в других организациях, с которыми сообщающее лицо поддерживает контакт в контексте своей трудовой деятельности.

Когда ответные меры осуществляются беспрепятственно и безнаказанно, это оказывает сдерживающее воздействие на потенциальных лиц, сообщающих о нарушениях. Чёткий правовой запрет ответных мер имел бы важное сдерживающее действие и был бы дополнительно усилен положениями о личной ответственности и санкциях в отношении лиц, осуществляющих ответные меры.

Потенциальные лица, сообщающие о нарушениях, которые не уверены в том, каким образом сообщать или будут ли они в конечном счёте защищены, могут отказаться от сообщения. Государствам-членам следует обеспечить предоставление соответствующей и точной информации по этим вопросам в форме, которая является понятной и легкодоступной для широкой общественности. Должны быть доступны индивидуальные, беспристрастные и конфиденциальные бесплатные консультации, например, по вопросам о том, охватывается ли соответствующая информация применимыми правилами о защите лиц, сообщающих о нарушениях, каким каналом для сообщений лучше всего воспользоваться и какие альтернативные процедуры доступны в случае, если информация не охватывается применимыми правилами, — так называемая «навигация» (signposting). Доступ к таким консультациям может способствовать тому, чтобы сообщения направлялись по надлежащим каналам ответственным образом, а нарушения выявлялись своевременно или даже предотвращались. Такие консультации и информация могут предоставляться информационным центром или единым и независимым административным органом. Государства-члены могут принять решение распространить такие консультации на юридическую помощь. Когда такие консультации предоставляются сообщающим лицам организациями гражданского общества, связанными обязанностью сохранять конфиденциальный характер полученной информации, государствам-членам следует обеспечить, чтобы такие организации не подвергались ответным мерам, например, в форме экономического ущерба вследствие ограничения их доступа к финансированию или внесения в «чёрные списки», что может препятствовать надлежащему функционированию организации.

Компетентные органы должны оказывать сообщающим лицам поддержку, необходимую им для эффективного доступа к защите. В частности, им следует предоставлять доказательства или иные документы, необходимые для подтверждения перед другими органами или судами того, что внешнее сообщение имело место. В рамках некоторых национальных систем и в определённых случаях сообщающие лица могут пользоваться формами удостоверения того, что они отвечают условиям применимых правил. Независимо от таких возможностей они должны иметь эффективный доступ к судебному контролю, в рамках которого суды решают, исходя из всех индивидуальных обстоятельств дела, отвечают ли они условиям применимых правил.

Не должно допускаться использование правовых или договорных обязательств физических лиц, таких как положения о лояльности в договорах или соглашения о конфиденциальности или неразглашении, для того чтобы препятствовать сообщению, отказывать в защите или наказывать сообщающих лиц за то, что они сообщили информацию о нарушениях или осуществили публичное раскрытие, если предоставление информации, подпадающей под действие таких положений и соглашений, необходимо для выявления нарушения. При соблюдении этих условий сообщающие лица не должны нести никакой ответственности — ни гражданско-правовой, ни уголовной, ни административной, ни трудовой. Целесообразно предусмотреть защиту от ответственности за сообщение или публичное раскрытие на основании настоящей Директивы информации, в отношении которой у сообщающего лица имелись достаточные основания полагать, что сообщение или публичное раскрытие было необходимо для выявления нарушения в соответствии с настоящей Директивой. Такая защита не должна распространяться на излишнюю информацию, которую лицо раскрыло, не имея таких достаточных оснований.

Если сообщающие лица правомерно получают информацию о нарушениях, о которых сообщается, или документы, содержащие эту информацию, либо правомерно получают доступ к ним, они должны пользоваться иммунитетом от ответственности. Это должно применяться как в случаях, когда сообщающие лица раскрывают содержание документов, к которым у них имеется правомерный доступ, так и в случаях, когда они изготавливают копии таких документов или выносят их из помещений организации, в которой они работают, в нарушение договорных или иных положений, устанавливающих, что соответствующие документы являются собственностью организации. Сообщающие лица должны также пользоваться иммунитетом от ответственности в случаях, когда получение соответствующей информации или документов либо доступ к ним порождает вопрос о гражданско-правовой, административной или трудовой ответственности. Примерами могут служить случаи, когда сообщающие лица получили информацию, получив доступ к электронной почте коллеги или к файлам, которыми они обычно не пользуются в рамках своей работы, сфотографировав помещения организации или получив доступ в места, куда они обычно доступа не имеют. Если сообщающие лица получили соответствующую информацию или документы либо доступ к ним путём совершения уголовного правонарушения, такого как физическое незаконное проникновение или взлом компьютерных систем, их уголовная ответственность должна по-прежнему регулироваться применимым национальным правом без ущерба для защиты, предоставляемой в соответствии с пунктом 7 статьи 21 настоящей Директивы. Аналогичным образом любая иная возможная ответственность сообщающих лиц, вытекающая из действий или бездействия, которые не связаны с сообщением или не являются необходимыми для выявления нарушения в соответствии с настоящей Директивой, должна по-прежнему регулироваться применимым правом Союза или национальным правом. В таких случаях оценка ответственности сообщающих лиц должна относиться к компетенции национальных судов с учётом всей относящейся к делу фактической информации и индивидуальных обстоятельств дела, включая необходимость и соразмерность действия или бездействия применительно к сообщению или публичному раскрытию.

Ответные меры, скорее всего, будут представлены как обоснованные иными причинами, нежели сообщение, и сообщающим лицам может быть очень трудно доказать связь между сообщением и ответными мерами, тогда как лица, применяющие ответные меры, могут обладать бо́льшими возможностями и ресурсами для документального оформления принятых мер и их обоснования. Поэтому, как только сообщающее лицо докажет prima facie, что оно сообщило о нарушениях или осуществило публичное раскрытие в соответствии с настоящей Директивой и понесло ущерб, бремя доказывания должно переходить к лицу, совершившему действия, причинившие ущерб, которое в таком случае должно быть обязано доказать, что принятые меры никоим образом не были связаны с сообщением или публичным раскрытием.

Помимо прямого запрета ответных мер, установленного законом, крайне важно, чтобы сообщающие лица, которые всё же подвергаются ответным мерам, имели доступ к средствам правовой защиты и к возмещению. Надлежащее средство правовой защиты в каждом случае должно определяться характером применённых ответных мер, а ущерб, причинённый в таких случаях, должен возмещаться в полном объёме в соответствии с национальным правом. Надлежащее средство правовой защиты может принимать форму исков о восстановлении, например, в случае увольнения, перевода или понижения в должности либо лишения возможности обучения или продвижения по службе, или о восстановлении аннулированного разрешения, лицензии или договора; возмещения фактических и будущих финансовых потерь, например неполученной заработной платы за прошлый период, а также будущей утраты дохода, расходов, связанных со сменой рода занятий; а также возмещения иного экономического ущерба, такого как судебные расходы и расходы на лечение, и нематериального вреда, такого как физические и нравственные страдания.

Хотя виды судебных исков могут различаться в зависимости от правовой системы, они должны обеспечивать реальность и эффективность компенсации или возмещения, соразмерных понесённому ущербу и оказывающих сдерживающее воздействие. В этом контексте имеют значение Принципы Европейской опоры социальных прав, в частности Принцип 7, согласно которому «Перед любым увольнением работники имеют право быть проинформированными о его причинах и получить разумный срок предупреждения. Они имеют право на доступ к эффективному и беспристрастному разрешению споров и, в случае необоснованного увольнения, право на защиту, включая надлежащую компенсацию.». Средства правовой защиты, установленные на национальном уровне, не должны отбивать охоту у потенциальных будущих лиц, сообщающих о нарушениях. Например, предоставление компенсации в качестве альтернативы восстановлению на работе в случае увольнения может породить систематическую практику, в частности со стороны более крупных организаций, оказывая тем самым сдерживающее воздействие на будущих лиц, сообщающих о нарушениях.

Особое значение для сообщающих лиц имеют временные средства защиты на период до разрешения судебных разбирательств, которые могут быть затяжными. В частности, обеспечительные (временные) меры, предусмотренные национальным правом, также должны быть доступны сообщающим лицам, с тем чтобы прекратить угрозы, попытки или продолжающиеся акты ответных мер, такие как преследование, или предотвратить такие формы ответных мер, как увольнение, последствия которых может быть трудно устранить по истечении длительного времени и которые могут разорить лицо в финансовом отношении, — перспектива, способная серьёзно отбить охоту у потенциальных лиц, сообщающих о нарушениях.

Действия, предпринимаемые против сообщающих лиц вне связи с трудовой деятельностью посредством разбирательств, например касающихся диффамации, нарушения авторского права, коммерческой тайны, конфиденциальности и защиты персональных данных, также могут служить серьёзным сдерживающим фактором для сообщения о нарушениях. В таких разбирательствах сообщающие лица должны иметь возможность ссылаться в свою защиту на то, что они сообщили о нарушениях или осуществили публичное раскрытие в соответствии с настоящей Директивой, при условии что сообщённая или публично раскрытая информация была необходима для выявления нарушения. В таких случаях лицо, инициировавшее разбирательство, должно нести бремя доказывания того, что сообщающее лицо не отвечает условиям, установленным настоящей Директивой.

Директива (ЕС) 2016/943 Европейского парламента и Совета⁴⁶ устанавливает правила, обеспечивающие достаточный и единообразный уровень гражданско-правовой защиты в случае незаконного получения, использования или раскрытия коммерческой тайны. Вместе с тем она также предусматривает, что получение, использование или раскрытие коммерческой тайны должно считаться правомерным в той мере, в какой оно допускается правом Союза. Лица, раскрывающие коммерческую тайну, полученную в связи с трудовой деятельностью, должны пользоваться защитой, предоставляемой настоящей Директивой, в том числе в части освобождения от гражданско-правовой ответственности, только при условии что они отвечают условиям, установленным настоящей Директивой, включая условие о том, что раскрытие было необходимо для выявления нарушения, подпадающего под предметную сферу применения настоящей Директивы. При соблюдении этих условий раскрытие коммерческой тайны должно считаться допускаемым правом Союза по смыслу пункта 2 статьи 3 Директивы (ЕС) 2016/943. Кроме того, обе Директивы следует рассматривать как взаимодополняющие, а меры, процедуры и средства гражданско-правовой защиты, а также исключения, предусмотренные Директивой (ЕС) 2016/943, должны по-прежнему применяться ко всем случаям раскрытия коммерческой тайны, выходящим за пределы сферы применения настоящей Директивы. Компетентные органы, получающие информацию о нарушениях, включающую коммерческую тайну, должны обеспечивать, чтобы она не использовалась и не раскрывалась в целях, выходящих за пределы того, что необходимо для надлежащих последующих действий по сообщениям.

Значительной статьёй расходов для сообщающих лиц, оспаривающих применённые к ним ответные меры в ходе судебных разбирательств, могут быть соответствующие судебные издержки. Хотя они и могли бы возместить такие издержки по завершении разбирательства, они могут оказаться не в состоянии оплатить эти издержки, если они взимаются в начале разбирательства, особенно если такие лица являются безработными и внесены в «чёрные списки». Помощь в уголовном судопроизводстве, в частности когда сообщающие лица отвечают условиям Директивы (ЕС) 2016/1919 Европейского парламента и Совета⁴⁷, и, в более общем плане, поддержка лиц, испытывающих серьёзные финансовые затруднения, в определённых случаях может иметь ключевое значение для эффективной реализации их прав на защиту.

Права соответствующего лица следует защищать во избежание ущерба для его репутации или иных негативных последствий. Кроме того, права на защиту и доступ к средствам правовой защиты соответствующего лица должны в полной мере соблюдаться на каждом этапе процедуры, следующей за сообщением, в соответствии со статьями 47 и 48 Хартии. Государствам-членам следует защищать конфиденциальность сведений о личности соответствующего лица и обеспечивать права на защиту, включая право на доступ к материалам дела, право быть выслушанным и право на эффективное средство правовой защиты против решения, касающегося соответствующего лица, в соответствии с применимыми процедурами, установленными национальным правом, в контексте расследований или последующих судебных разбирательств.

Любое лицо, которому прямо или косвенно причинён вред в результате сообщения или публичного раскрытия недостоверной или вводящей в заблуждение информации, должно сохранять защиту и средства правовой защиты, доступные ему в соответствии с нормами общего национального права. Если такая недостоверная или вводящая в заблуждение информация была сообщена или публично раскрыта умышленно и заведомо, соответствующие лица должны иметь право на возмещение в соответствии с национальным правом.

Уголовные, гражданско-правовые или административные санкции необходимы для обеспечения эффективности норм о защите лиц, сообщающих о нарушениях. Санкции в отношении тех, кто принимает ответные или иные неблагоприятные меры против сообщающих лиц, могут удерживать от дальнейших подобных действий. Санкции в отношении лиц, которые сообщают или публично раскрывают информацию о нарушениях, ложность которой, как доказано, была им заведомо известна, также необходимы для того, чтобы удерживать от дальнейших злонамеренных сообщений и сохранять доверие к системе. Соразмерность таких санкций должна обеспечивать, чтобы они не оказывали сдерживающего воздействия на потенциальных лиц, сообщающих о нарушениях.

Любое решение, принятое органами власти и неблагоприятно затрагивающее права, предоставленные настоящей Директивой, в частности решения, которыми компетентные органы прекращают процедуру в отношении нарушения, о котором поступило сообщение, ввиду его явной незначительности или ввиду повторного характера сообщения либо решают, что конкретное сообщение не заслуживает приоритетного рассмотрения, подлежит судебному контролю в соответствии со статьёй 47 Хартии.

Настоящая Директива вводит минимальные стандарты, и государствам-членам должна быть предоставлена возможность вводить или сохранять положения, которые являются более благоприятными для сообщающего лица, при условии что такие положения не препятствуют мерам по защите соответствующих лиц. Транспонирование настоящей Директивы ни при каких обстоятельствах не должно служить основанием для снижения уровня защиты, уже предоставленной сообщающим лицам в соответствии с национальным правом в сферах, к которым она применяется.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26 ДФЕС внутренний рынок должен включать пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров и услуг. Внутренний рынок должен предоставлять гражданам Союза добавленную ценность в виде более высокого качества и безопасности товаров и услуг, обеспечивая высокие стандарты охраны здоровья населения и охраны окружающей среды, а также свободное движение персональных данных. Таким образом, статья 114 ДФЕС является надлежащим правовым основанием для принятия мер, необходимых для создания и функционирования внутреннего рынка. Помимо статьи 114 ДФЕС, настоящая Директива должна иметь дополнительные специальные правовые основания, с тем чтобы охватить сферы, в которых принятие мер Союза основывается на статье 16, пункте 2 статьи 43, статье 50, пункте 1 статьи 53, статьях 91 и 100, пункте 4 статьи 168, статье 169, пункте 1 статьи 192 и пункте 4 статьи 325 ДФЕС и статье 31 Договора о Евратоме.

Предметная сфера применения настоящей Директивы основана на определении областей, в которых введение защиты лиц, сообщающих о нарушениях, представляется обоснованным и необходимым на основании имеющихся в настоящее время данных. Такая предметная сфера применения может быть распространена на другие области или акты Союза, если это окажется необходимым как средство усиления их правоприменения с учётом данных, которые могут появиться в будущем, или на основании оценки того, как функционировала настоящая Директива.

При принятии будущих законодательных актов, имеющих отношение к областям политики, охватываемым настоящей Директивой, в них следует, где это уместно, указывать, что применяется настоящая Директива. При необходимости предметную сферу применения настоящей Директивы следует адаптировать, а в Приложение — вносить соответствующие изменения.

Поскольку цель настоящей Директивы, а именно усиление правоприменения в определённых областях политики и в отношении актов, нарушения права Союза в которых могут причинить серьёзный вред общественным интересам, посредством эффективной защиты лиц, сообщающих о нарушениях, не может быть в достаточной мере достигнута государствами-членами, действующими в одиночку или несогласованно, но может быть лучше достигнута на уровне Союза путём установления общих минимальных стандартов защиты лиц, сообщающих о нарушениях, и учитывая, что лишь действия Союза могут обеспечить согласованность и привести в соответствие действующие нормы Союза о защите лиц, сообщающих о нарушениях, Союз может принимать меры в соответствии с принципом субсидиарности, закреплённым в статье 5 Договора о Европейском союзе. В соответствии с принципом соразмерности, закреплённым в той же статье, настоящая Директива не выходит за пределы того, что необходимо для достижения этой цели.

Настоящая Директива соблюдает основные права и принципы, признанные, в частности, Хартией, в особенности её статьёй 11. Соответственно, крайне важно, чтобы настоящая Директива применялась в соответствии с этими правами и принципами, обеспечивая полное соблюдение, в частности, свободы выражения мнений и информации, права на защиту персональных данных, свободы предпринимательской деятельности, права на высокий уровень защиты прав потребителей, права на высокий уровень охраны здоровья человека, права на высокий уровень охраны окружающей среды, права на надлежащее управление, права на эффективное средство правовой защиты и прав на защиту.

В соответствии с пунктом 2 статьи 28 Регламента (ЕС) № 45/2001 была проведена консультация с Европейским инспектором по защите данных,